TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
TỔNG QUAN VỀ PHÁP LUẬT BẢO
VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
1.1 Khái niệm pháp luật bảo
vệ môi trường và khung pháp luật bảo vệ môi trường
Có rất nhiều quan điểm
khi định nghĩa về luật môi trường, tuy vậy, các quan điểm đều đồng nhất cho rằng,
luật môi trường là một ngành luật độc lập. Luật môi trường (với tư cách là một
ngành luật độc lập) là tập hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã
hội phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình các chủ thể có hành vi khai
thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc nhiều thành phần môi trường.
Trên thực tế, ở nước ta
trong những năm gần đây, trong hoạch định và tổ chức xây dựng các văn bản pháp
luật, các nhà quản lý, nhà làm luật đều rất quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường.
Trong phạm vi và đối tượng điều chỉnh cụ thể trong từng văn bản pháp luật, các
quan hệ về bảo vệ môi trường với luật chuyên ngành đã được xử lý một cách hài
hoà và ngày càng mang tính khả thi cao. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật môi
trường là các quan hệ xã hội trong quá trình tác động giữa xã hội, con người và
môi trường. Nhà nước ta đã ban hành một hệ thống các văn bản pháp luật chung và
văn bản pháp luật chuyên ngành khác có quy định về nghĩa vụ bảo vệ môi trường
mà các chủ thể phải thực hiện nhằm góp phần vào việc bảo vệ tài nguyên thiên
nhiên, môi trường trong sạch và phát triển bền vững. Các văn bản này điều chỉnh
các nhóm quan hệ sau:
+ Nhóm quan hệ hình thành
trong hoạt động quản lý nhà nước đối với môi trường thuộc phạm vi điều chỉnh chủ
yếu của Luật Bảo vệ môi trường và các luật có liên quan;
+ Nhóm quan hệ về phòng,
chống, khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, phòng chống sự cố
môi trường. kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường thuộc phạm vi điều
chỉnh của Luật Bảo vệ môi trường và hệ thống các văn bản có liên quan;
+ Nhóm quan hệ phát sinh
trong quá trình khai thác, sử dụng các thành phần môi trường thuộc phạm vi điều
chỉnh của pháp luật về tài nguyên;
+ Nhóm quan hệ về giải
quyết tranh chấp môi trường, xử lý vi phạm pháp luật môi trường thuộc phạm vi
điều chỉnh của các ngành luật dân sự, hình sự, hành chính;
+ Nhóm quan hệ về hợp tác
quốc tế trong lĩnh vực môi trường.
Trên cơ sở việc điều chỉnh
các nhóm quan hệ xã hội chủ yếu kể trên, pháp luật bảo vệ môi trường được cấu
thành bởi một số chế định căn bản sau:
- Chế định về quản lý nhà nước về môi trường
- Chế định đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động
môi trường .
- Chế định về phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố
môi trường.
- Chế định bảo vệ các thành tố môi trường, các nguồn tài nguyên.
- Chế định về quan hệ quốc tế trong việc bảo vệ môi trường
1.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật
bảo vệ môi trường ở Việt Nam
Trước năm 1986, chính
sách về bảo vệ môi trường, phòng chống ô nhiễm, kiểm soát suy thoái môi trường
hầu như chưa được đề cập cụ thể.
Trong bối cảnh tại thời
điểm năm 1993, việc nhà nước ta sớm ban hành Luật Bảo vệ môi trường đầu tiên
cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta đối với công tác bảo vệ môi trường.
Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 gồm có 55 điều được chia làm 7 chương, quy định
những vấn đề có tính cốt lõi nhất trong công tác bảo vệ môi trường. Tuy nhiên,
qua hơn 12 năm thực hiện, đạo luật đã bộc lộ nhiều bất cập trước những bước
phát triển mới trong đời sống kinh tế, xã hội, đòi hỏi phải có sự sửa đổi toàn
diện. Đáp ứng yêu cầu này, tại kỳ họp thứ 8 (Khóa XI), Quốc hội đã thông qua Luật
Bảo vệ môi trường mới (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005), thay thế cho Luật Bảo
vệ môi trường năm 1993. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có hiệu lực kể từ ngày
01/7/2006. Cũng trong giai đoạn này, Nhà nước ta cũng ban hành hàng loạt đạo luật
và Pháp lệnh quan trọng về tài nguyên và môi trường .
1.3. Hệ thống văn bản pháp luật bảo vệ môi trường ở
Việt Nam hiện nay
Các quy phạm pháp luật về
bảo vệ môi trường nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều tầm hiệu lực
pháp luật khác nhau từ Hiến pháp đến các văn bản của các Bộ, ngành (chưa kể các
văn bản của chính quyền địa phương).
1.3.1. Các quy định của
Hiến pháp
Hiến pháp là đạo luật cơ
bản, có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, Hiến pháp năm 1992
(được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã có những quy định mang tính nguyên tắc về bảo
vệ môi trường.
Điều 29 Hiến pháp đã quy
định nghĩa vụ “bảo vệ môi trường” - một loại nghĩa vụ pháp lý của mọi tổ chức,
cá nhân trong xã hội.
1.3.2. Hệ thống Luật,
Pháp lệnh
Ở tầm Luật và Pháp lệnh,
việc bảo vệ môi trường được quy định bởi Luật Bảo vệ môi trường (ban hành năm
1993 và được thay thế bởi Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 kể từ ngày 01/7/2006)
và các văn bản có liên quan. Hiện nay có 33 Luật và 22 Pháp lệnh có nội dung
liên quan tới công tác bảo vệ môi trường.
Trong hệ thống các Luật,
Pháp lệnh về bảo vệ môi trường, Luật Bảo vệ môi trường có thể coi là đạo luật
trung tâm trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Luật
Bảo vệ môi trường năm 2005 gồm 136 điều được chia làm 15 chương quy định 14
nhóm vấn đề quan trọng sau đây:
- Phạm vi, đối tượng điều chỉnh, nguyên tắc, chính sách về bảo vệ
môi trường của Việt Nam;
- Tiêu chuẩn môi trường;
- Đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và
cam kết bảo vệ môi trường;
- Bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên;
- Các biện pháp bảo vệ môi trường trong hoạt động sản xuất, kinh
doanh, dịch vụ;
- Các yêu cầu và biện pháp bảo vệ môi trường đô thị, khu dân cư;
- Bảo vệ môi trường biển, nước sông và các nguồn nước khác;
- Quản lý chất thải;
- Các biện pháp phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, khắc phục ô
nhiễm và phục hồi môi trường;
- Quan trắc và thông tin về môi trường;
- Nguồn lực bảo vệ môi trường;
- Hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường: thực hiện điều ước quốc tế
về môi trường; bảo vệ môi trường trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và
toàn cầu hoá; mở rộng hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường;
- Trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, Bộ Tài
nguyên và Môi trường, các Bộ, ngành khác, Ủy ban nhân dân các cấp), Mặt trận tổ
quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên về bảo vệ môi trường.
- Thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo và bồi
thường thiệt hại về môi trường.
Bên cạnh Luật Bảo vệ môi
trường, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn có các đạo
luật, pháp lệnh về bảo vệ các thành tố môi trường (còn gọi là các đạo luật,
pháp lệnh về tài nguyên). Ngoài ra, quy định về nghĩa vụ bảo vệ môi trường hoặc
nghĩa vụ tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường đối với các tổ
chức, cá nhân còn nằm rải rác trong nhiều đạo luật khác. Bên cạnh đó, một số đạo
luật, pháp lệnh còn quy định cụ thể việc xử lý vi phạm pháp luật đối với hành
vi vi phạm pháp luật về môi trường hay một số đạo luật, pháp lệnh có những nội
dung quan trọng liên quan đến vấn đề tài chính trong bảo vệ môi trường.
1.3.3. Các văn bản quy phạm pháp luật khác
Để thực hiện các Luật, Pháp
lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ,
ngành hữu quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn có nội dung quy định về bảo
vệ môi trường.
Các văn bản này tập trung
vào giải quyết các nội dung chính sau: quy định hệ tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật
quốc gia về môi trường Việt Nam; quy định quy trình đánh giá tác động môi trường;
quy định về giấy phép môi trường; quy định về thanh tra môi trường; quy định về
các biện pháp xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; quy định
về các thiết chế bảo vệ môi trường (tổ chức, bộ máy, phân công nhiệm vụ giữa
các cơ quan bảo vệ môi trường)...
Kết quả rà soát cho thấy,
hiện có hơn 90 Nghị định của Chính phủ, hơn 50 Quyết định và 30 Chỉ thị của Thủ
tướng Chính phủ, cùng hàng trăm thông tư, chỉ thị, quyết định của các Bộ, ngành
đã ban hành có nội dung liên quan trực tiếp tới công tác bảo vệ môi trường.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM
2.1. Những thành tựu của pháp luật bảo
vệ môi trường
2.1.1. Đánh giá tổng quan về
hiệu quả của pháp luật bảo vệ môi trường
Mặc dù bảo vệ môi trường là một vấn đề còn mới nhưng các văn bản có liên
quan đến bảo vệ môi trường cho thấy vấn đề bảo vệ môi trường đã từng bước được
hoàn chỉnh và khẳng định là một vấn đề hệ trọng và ngày càng được quan tâm, được
thể chế hoá vào hầu hết các ngành luật
Từ những đánh giá tổng quan về pháp luật bảo vệ môi trường, khái quát lại,
thành tựu trong công tác xây dựng hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường được
thể hiện tập trung ở những điểm sau:
Một là, hệ thống pháp luật quy định về bảo vệ môi trường ở nước ta từ năm
1993 đến nay đã phát triển cả nội dung lẫn hình thức, điều chỉnh tương đối đầy
đủ các yếu tố tạo thành môi trường.
Hai là, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường tương đối đầy đủ các
thành phần môi trường, nội dung các quy định đã cụ thể hoá tương đối kịp thời
và đầy đủ các chủ trương của Đảng cũng như những cam kết quốc tế về môi trường
mà Việt Nam là thành viên.
Ba là, bên cạnh việc tích cực ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về bảo
vệ môi trường, Việt Nam đã từng bước tham gia các điều ước quốc tế về môi trường...
Việc gia nhập các công ước này là tiền đề quan trọng cho việc hội nhập của pháp
luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm của pháp luật quốc tế.
Bốn là, chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã được tập trung
vào một đầu mối thống nhất là Bộ Tài nguyên và Môi trường là đúng hướng, tuy
nhiên vẫn chưa triệt để. Bởi việc quản lý tài nguyên vẫn còn nằm rải rác ở một
số bộ, ngành, điều này dẫn tới cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước chưa thực
sự đồng bộ và hiệu quả.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, từ thực trạng tổ chức thi hành các
văn bản pháp luật về quản lý nhà nước và việc bảo vệ môi trường cho thấy tình
trạng ô nhiễm, suy thoái môi trường đang có xu hướng gia tăng, đa dạng sinh học
trên đất liền và dưới nước bị suy giảm; không khí và nguồn nước đang bị cạn kiệt
dần về lượng, suy giảm về chất... Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân nhưng
nguyên nhân cơ bản nhất là do các chúng ta chưa có một hệ thống pháp luật hoàn
chỉnh và đồng bộ trong lĩnh vực này. Trên một số lĩnh vực còn thiếu văn bản có
giá trị pháp lý cao, các quy định rất tản mạn và được quy định trong rất nhiều
văn bả n và ở nhiều cấp độ khác nhau, lĩnh vực quản lý các thành phần môi truờng
còn được điều chỉnh bằng nhiều luật, pháp lệnh quản lý từng thành phần môi trường
như đã liệt kê ở các phần trên. Các văn bản còn yếu về khả năng thích ứng với
các biến động xảy ra đã đến các tình trạng các cơ quan quản lý - tác nghiệp chạy
theo các giải pháp tình thế và thực sự lúng túng trong nhiều trường hợp vì thiếu
các quy định pháp luật để xử lý. Các cơ quan hoạch định chính sách bị động
trong việc lập kế hoạch ban hành văn bản pháp luật để quản lý tốt môi trường,
có nhiều nội dung trùng lặp, thậm chí còn có các quy định mâu thuẫn giữa các
văn bản. Việc quy định như vậy dẫn đến tình trạng khó áp dụng và vận dụng trong
thực tiễn. Có thể chỉ ra những yếu kém chính của hệ thống pháp luật về môi trường
là:
Thứ nhất, các quy định của Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản quy phạm
pháp luật về tài nguyên thiên nhiên hoặc điều chỉnh các hoạt động của con người
trong quá trình sản xuất, kinh doanh còn những điểm trùng lặp, mâu thuẫn khiến
cho quá trình áp dụng pháp luật gặp rất nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, các quy phạm
về bảo vệ môi trường trong các văn bản quy phạm pháp luật còn khá chung chung,
đặc biệt là trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác rất mờ nhạt,
khó thực hiện.
Thứ hai, thiếu thiết chế thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường, cơ chế bảo
đảm thực thi pháp luật quốc gia cũng như thực hiện các cam kết quốc tế, điều ước
quốc tế về môi trường chưa cao.
Thứ ba, các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường liên quan đến từng
thành phần môi trường hay điều chỉnh những hoạt động của con người lên môi trường
được ban hành chưa đồng bộ, còn chậm cả về mặt thời gian ban hành và nội dung của
các quy định.
Thứ tư, những quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không có biện pháp xử
lý thích hợp đối với người vi phạm nên không được thực hiện.
Thứ năm, chưa có đủ các văn bản quy phạm pháp luật để huy động sự tham gia,
đóng góp của mọi tổ chức, cá nhân tham gia bảo vệ môi trường. Với các văn bản
quy phạm pháp luật hiện nay thì việc bảo vệ môi trường dường như chỉ là việc của
các cơ quan quản lý chứ chưa thực sự trở thành “sự nghiệp của toàn dân” như các
văn bản của Đảng.
2.1.2. Các nguyên tắc và chính sách về bảo vệ môi trường
Có thể nói, một trong những thành tựu của hệ thống văn bản pháp luật về bảo
vệ môi trường là việc xây dựng và ghi nhận, xác định được hệ thống nguyên tắc
cơ bản trong chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường.
Những nguyên tắc, chính sách cơ bản về bảo vệ môi trường đã được khẳng định
ngày một nhất quán và rõ hơn. Những nguyên tắc, chính sách cơ bản này xuất phát
từ chủ trương phát triển kinh tế - xã hội theo mô hình phát triển bền vững (vừa
đảm bảo tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường và ổn định, công bằng xã hội).
Đó là các nguyên tắc đã được nêu tại Điều 4 và Điều 5 Luật Bảo vệ môi trường
năm 2005.
Ngoài các nguyên tắc kể trên, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia của Việt
Nam còn khẳng định nguyên tắc “Bảo vệ môi trường phải trên cơ sở tăng cường quản
lý nhà nước, thể chế và pháp luật đi đôi với việc nâng cao nhận thức và ý thức
trách nhiệm của mọi người dân, của toàn xã hội về bảo vệ môi trường”.
2.1.3. Tính khả thi của pháp
luật bảo vệ môi trường
Thành tựu thứ hai của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường là trong thời
gian qua, Việt Nam đã xây dựng được hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có tầm
hiệu lực pháp lý cao, đủ mạnh để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực
bảo vệ môi trường.
2.1.4. Tính toàn diện và đồng
bộ của pháp luật bảo vệ môi trường
Thành tựu đáng ghi nhận thứ ba của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường
chính là việc Việt Nam đã xây dựng được hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
tương đối toàn diện. Rà soát các quy định về bảo vệ môi trường chúng ta có thể
thấy, những quan hệ xã hội cơ bản phát sinh trong hoạt động bảo vệ môi trường
đã được quy định khá đầy đủ và toàn diện. Các quan hệ xã hội phát sinh trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường có thể kể đến đó là các quan hệ xã hội sau:
- Các quan hệ giữa các cơ quan quản
lý nhà nước trong việc bảo vệ môi trường.
- Các quan hệ giữa một bên là các
cá nhân, tổ chức với một bên là Nhà nước phát sinh trong hoạt động quản lý nhà
nước về môi trường
- Các quan hệ giữa các cá nhân, tổ
chức với nhau phát sinh do ý chí của các
Bên cạnh các quy định pháp luật quy định các biện pháp về bảo vệ môi trường,
Việt Nam cũng xây dựng được hệ thống các văn bản tương đối toàn diện điều chỉnh
việc khai thác, sử dụng các loại tài nguyên, khoáng sản quan trọng. Đây cũng là
một điểm thể hiện tính toàn diện của hệ thống quy phạm pháp luật về bảo vệ môi
trường.
Thêm vào đó, nhiều vấn đề môi trường được coi là tương đối mới đối với sự
phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam cũng đã có văn bản điều chỉnh như: an
toàn sinh học đối với các sinh vật biến đổi gen; sản phẩm, hàng hóa có nguồn gốc
từ sinh vật biến đổi gen ...
2.1.5. Tính công khai, dân chủ
của pháp luật bảo vệ môi trường
Thành tựu thứ tư của pháp luật bảo vệ môi trường nước ta chính là việc bước
đầu thiết lập được cơ chế công khai hóa, dân chủ hóa trong hoạt động bảo vệ môi
trường. Hoạt động bảo vệ môi trường sẽ khó đạt được hiệu quả mong muốn nếu như
thiếu cơ chế huy động sự tham gia rộng rãi của người dân vào hoạt động bảo vệ
môi trường. Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hóa quá trình bảo vệ môi trường, Luật Bảo
vệ môi trường năm 2005 đã bổ sung nhiều quy định quan trọng. Hầu hết các thông
tin về môi trường có liên quan đến quyền và lợi ích thiết thân của cộng đồng
dân cư đều được Luật buộc các chủ thể có liên quan công khai cho người dân biết
để có ứng xử phù hợp.
2.1.6. Hệ thống chế tài
Thành tựu thứ năm trong hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường
trong thời gian qua chính là việc Việt Nam đã xây dựng được hệ thống chế tài xử
lý vi phạm pháp luật môi trường tương đối đầy đủ. Có 3 loại biện pháp chế tài
cơ bản mà pháp luật thường sử dụng để điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá
nhân trong xã hội đó là chế tài dân, chế tài hành, chế tài hình sự. Cho đến
nay, có thể nói, pháp luật về bảo vệ môi trường đã có cả 3 loại chế tài này.
2.2. Những vấn đề đặt ra hiện nay
trong việc điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường
2.2.1. Tính đồng bộ của pháp
luật bảo vệ môi trường
Có thể nói rằng, việc ban hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 là một bước
tiến lớn trong quá trình hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường nước ta đáp ứng
các yêu cầu mới của quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tích cực,
chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.
Tuy nhiên, một trong những vấn đề về mặt pháp lý mà Luật Bảo vệ môi trường
năm 2005 chưa giải quyết được chính là việc xác định vị trí của đạo luật này
trong hệ thống pháp luật và xử lý mối quan hệ giữa đạo luật này với các đạo luật
có liên quan trong đó có các đạo luật về tài nguyên (Luật Đất đai, Luật Tài
nguyên nước, Luật Khoáng sản v.v.) và các đạo luật có liên quan khác (chẳng hạn
như Bộ luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp v.v.).
Thực tế quá trình áp dụng Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cũng cho thấy, do
thiếu quy phạm xử lý mối quan hệ giữa Luật Bảo vệ môi trường và các đạo luật có
liên quan mà trong trường hợp có sự chồng lấn, mâu thuẫn giữa các quy định
trong Luật Bảo vệ môi trường (hoặc các văn bản hướng dẫn luật này) với các quy
định trong các đạo luật khác (hoặc các văn bản hướng dẫn các đạo luật này) thì
việc chọn quy phạm nào để áp dụng cho hợp lý có khá nhiều lúng túng, vướng mắc.
2.2.2. Những tồn tại, bất cập
trong một số nhóm quy phạm cụ thể
a) Quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn
kỹ thuật quốc gia về môi trường
Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ môi trường là một bộ phận quan trọng trong hệ thống
pháp luật về bảo vệ môi trường, đó là những quy định, chuẩn mực, giới hạn mà
các nhà quản lý căn cứ vào đấy để quản lý môi trường, nó là công cụ chủ yếu
trong quản lý môi trường.
Hiện nay, phần lớn các tiêu chuẩn môi trường đã được chuyển đổi thành Quy
chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường. Tuy nhiên, một số quy chuẩn đã tỏ ra
không phù hợp với thực tế và trình độ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước,
còn quá cao so với các nước trong khu vực. Mặc khác, chưa có sự phân biệt trong
việc áp dụng quy chuẩn môi trường giữa các dự án đầu tư với các cơ sở đang hoạt
động; mặc dù được ban hành tương đối nhiều, nhưng các tiêu chuẩn, quy chuẩn môi
trường không được phổ biến, công khai rộng rãi đến người dân; một số hoạt động
cần phải tuân thủ quy chuẩn môi trường nhưng lại không được quy định hoặc những
hoạt động cần thiết phải căn cứ vào quy chuẩn môi trường nhưng lại cũng không
có quy định như hoạt động lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường...
b) Quy định về đánh giá tác động
môi trường
Mục đích cơ bản của đánh giá tác động môi trường là đảm bảo gắn sự phát triển
kinh tế, xã hội với việc bảo vệ môi trường, hay nói cách khác là bảm đảm tính bền
vững của các dự án đầu tư. Đồng thời giúp các nhà quản lý xem xét nhiều vấn đề
quan trọng, đặc biệt là công nghệ xử lý chất thải và giám sát môi trường. Có thể
nói, đánh giá tác động môi trường là công cụ pháp lý hữu hiệu của nhà nước nhằm
phòng, chống suy thoái, ô nhiễm và sự cố môi trường. Các quy định về đánh giá
tác động môi trường đóng vai trò rất quan trọng trong hệ thống pháp luật về bảo
vệ môi trường nói chung. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường được đặc biệt
quan tâm xây dựng, phát triển và tổ chức thực hiện trong thời gian qua. Đặc biệt
là những năm của thập kỷ 90 của thế kỷ trước. Tuy nhiên, về vấn đề này còn một
số bất cập:
- Pháp luật về đánh giá tác động
môi trường vẫn còn nhiều điểm chưa hoàn thiện là nguyên nhân của việc làm hạn
chế vai trò và tác dụng của đánh giá tác động môi trường đối với các hoạt động
bảo vệ môi trường.
- Còn thiếu các hướng dẫn đánh
giá tác động môi trường đối với các ngành, lĩnh vực đặc thù, dẫn đến việc rất khó
khăn cho chủ dự án cũng như cơ quan có thẩm quyền thẩm định trong việc lập và
thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường.
c) Quy định về phân định thẩm quyền
nhà nước trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Luật Bảo vệ môi trường chưa có quy định rõ ràng giữa quản lý nhà nước về bảo
vệ môi
trường với quản lý nhà nước về khai thác, sử dụng và bảo vệ các nguồn tài
nguyên thiên nhiên như rừng, nước, khoáng sản, dầu khí, thuỷ sản... Do đó, nhiều
trường hợp còn xảy ra sự chồng chéo chức năng, thẩm quyền giữa các Bộ Tài
nguyên và Môi trường với các Bộ, ngành quản lý các thành phần môi trường khác
có các hoạt động quản lý liên quan đến môi trường.
Sự “chồng chéo ngang” về chức năng, thẩm quyền có thể nhìn nhận khi các hoạt
động khai thác tài nguyên thiên nhiên do các bộ, ngành quản lý khác quy định.
Dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (tại Điều 121) đã cố gắng cụ thể hóa việc
phân định trách nhiệm quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường giữa các Bộ, ngành
nhưng ngay cả như vậy, thì việc xảy ra chồng lấn cũng là điều khó tránh. Cụ thể
Chương XIII Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không quy định rõ vai trò của Bộ
Tài nguyên và Môi trường trong việc giúp Chính phủ chủ trì, thống nhất các hoạt
động quản lý nhà nước; không quy định trách nhiệm các bộ, ngành cần phối hợp với
Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện nhiệm vụ bảo vệ môi trường trong ngành,
lĩnh vực mình quản lý.
d) Quy định về thiết chế thực thi
pháp luật bảo vệ môi trường
Hiện tại, hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trực
thuộc cấp tỉnh và huyện đã được quy định tại Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày
04/02/và Nghị định 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ, Quyết định số
45/2003/QĐ-TTg ngày 2/4/2003 về việc thành lập Sở Tài nguyên và Môi trường, đổi
tên Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường thành Sở Khoa học và Công nghệ thuộc Uỷ
ban nhân dân, thành phố trực thuộc Trung ương; Thông tư số
03/2008/TTLT-BTNMT-BNV Hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức
của cơ quan chuyên môn về tài nguyên và môi trường thuộc Ủy ban nhân dân các cấp
v.v.Tuy đã được quan tâm củng cố và tăng cường nhưng so với yêu cầu của công
tác bảo vệ môi trường trong giai đoạn hiện nay, hệ thống thiết chế bảo vệ môi
trường còn phải tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện. Một trong những giải pháp để
củng cố hệ thống thiết chế về bảo vệ môi trường là thành lập thêm các thiết chế
mới để mở rộng mạng lưới thiết chế bảo vệ môi trường.
Đáp ứng yêu cầu này, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (Điều 123) quy định việc
thành lập thêm tổ chức chuyên môn về bảo vệ môi trường thuộc các Bộ, ngành, các
tổng công ty nhà nước, các khu công nghiệp v.v.
Tuy nhiên, để triển khai các quy định này, nhiều nội dung cần phải được làm
rõ như cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, lực lượng nhân sự cho các tổ chức
kể trên.
d) Quy định về xử lý vi phạm
Các chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường được quy
định khá đầy đủ và đồng bộ bao gồm chế tài hành chính, chế tài dân sự, chế tài
hình sự (Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự và Nghị định số 117/2009/NĐ-...). Các
quy định này luôn được xem là căn cứ pháp lý quan trọng để ngăn ngừa và xử lý
các vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, vẫn còn một số bất cập
trong các quy định về các chế tài.
- Mặc dù Bộ luật Hình sự Việt Nam
sửa đổi, bổ sung năm 2009 đượ c thông qua và có hiệu lực nhưng chưa có hành vi
nào quy định tại Chương XVII bị truy tố. Việc thực hiện 10 điều luật của Chương
XVII Bộ luật hình sự 2009 sửa đổi bổ sung Bộ luật Hình sự năm 1999 đang gặp rất
nhiều khó khăn, có thể nói là chưa được thực hiện. Các chế tài hình sự trong
lĩnh vực bảo vệ môi trường vẫn chỉ nằm trên giấy.
- Mức xử phạt đối với các hành vi
vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường theo Nghị định số 117/2009/NĐ-CP vẫn phù
hợp với thực tế, chưa đủ răn đe đối với các đối tượng vi phạm pháp luật bảo vệ
môi trường, chồng chéo với các văn abrn quy phạm pháp luật khác như 04/2008/TT-
BTNMT, việc dẫn chiếu tới các văn bản khác không cụ thể...Điều này khiến các
đơn vị quản lý nhà nước gặp nhiều khó khăn khi sử dụng Nghị định
117/2009/NĐ-CP, còn đối với các doanh nghiệp thì lại rất khó thực hiện đúng. Việc
xử lý các vi phạm pháp luật về môi trường, các quy định hay gặp sự mâu thuẫn chồng
chéo nhất chính là các quy định xử lý hành chính. Cụ thể, trong các Nghị định về
xử lý vi phạm hành chính đối với các hành vi gây ảnh hưởng xấu tới môi trường,
tình trạng cùng hành vi tương tự nhau nhưng mức xử phạt quy định khác nhau
trong các văn bản khác nhau vẫn còn tồn tại.
- Pháp luật về trách nhiệm dân sự
(bồi thường thiệt hại về môi trường) trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn quá
chung chung, thiếu cụ thể và khó áp dụng trên thực tế. Tình trạng dẫn chiếu
vòng vẫn chưa được giải quyết như “bồi thường thiệt hại theo quy định pháp luật”,
trong khi môi trường ngày càng bị ô nhiễm, suy thoái, mặc dù Điều 628 Bộ Luật
Dân sự và Luật Bảo vệ môi trường đã có quy định về vấn đề này.
- Chưa có quy định rõ ràng để
phân biệt giữa trách nhiệm khắc phục, phục hồi môi trường theo pháp luật về
hành chính và trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo pháp luật về dân sự.
- Các quy định về khuyến khích,
khen thưởng đối với hoạt động bảo vệ môi trường còn chung chung, không thể thực
hiện được trên thực tế. Bởi thiếu các cơ chế tài chính, hỗ trợ và ưu đãi cho
các hoạt động này.
e) Những nội dung còn thiếu hoặc cần
hướng dẫn chi tiết
- Về các loại quy định còn thiếu
có thể kể đến các quy định về bảo vệ môi trường biển, các quy định về thu phí
khí thải, tiếng ồn, các quy định về sử dụng hạn ngạch phát thải trong bảo vệ
môi trường v.v. Thêm vào đó, trong khi một số Bộ, ngành đã ban hành được các
Quy chế bảo vệ môi trường trong các hoạt động thuộc Bộ, ngành mình quản lý
- Các quy định cần hướng dẫn
thêm: Với việc ban hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, nhiều nội dung, tinh
thần mới trong chính sách bảo vệ môi trường được đưa vào trong Luật, tuy nhiên
để triển khai các quy định ấy cũng cần có sự hướng dẫn, cụ thể hóa.
g) Hiệu lực thi hành trong thực tế thấp
Thực trạng ô nhiễm ngày càng lớn tại các khu đô thị, khu công nghiệp, nhiều
làng nghề, một số khu nông thôn hiện nay cho thấy công tác bảo vệ môi trường của
nước ta hiện này chưa đáp ứng được yêu cầu.
Một trong những nguyên nhân của tình trạng kể trên có thể thấy là do sự yếu
kém trong ý thức của người dân, không ít doanh nghiệp trong công tác bảo vệ môi
trường. Thêm vào đó, hệ thống cơ quan bảo vệ môi trường còn quá mỏng cũng góp
phần làm cho việc ngăn chặn, xử lý các hành vi gây ô nhiễm gặp nhiều khó khăn.
Việc xử lý hành chính đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường còn chưa
kiên quyết và triệt để. Các biện pháp khắc phục môi trường, trả lại tình trạng
ban đầu trước khi môi trường bị ô nhiễm không được chấp hành nghiêm. Chưa có vụ
xử lý hình sự đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường nào được thực hiện. Bộ máy
điều tra, truy tố, xét xử đối với các hành vi gây ô nhiễm ở mức là tội phạm hầu
như chưa được khởi động trong thực tế. Như vậy, có thể thấy, tuy tốc độ xây dựng
thể chế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được quan tâm, đẩy mạnh nhưng hiệu quả,
hiệu lực thi hành của các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường còn chưa được
quan tâm, chú ý đúng mức.
Đây là một yếu kém, thiếu sót của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường cần
phải đặc biệt chú ý quan tâm khắc phục trong thời gian tới để mọi cá nhân, tổ
chức trong xã hội có ý thức cao hơn trong việc bảo vệ môi trường, chấp hành tốt
hơn pháp luật bảo vệ môi trường và bảo đảm pháp luật bảo vệ môi trường được triệt
để tôn trọng.
